Ekonomi Politik Anggaran dan Strategi Optimalisasi PAD

Oleh Drs. Andy Fefta Wijaya, MDA, PhD
Keuangan daerah bisa dilihat dari dua sisi yang saling mengisi, yaitu sisi pendapatan dan sisi penganggaran. Paper singkat ini akan membahas tentang perlunya politik anggaran berbasis kinerja yang berorientasi outcome dan stakeholder. Oleh karena itu strategi optimalisasi Pendapatan Asli Daerah (PAD) bukanlah semata-mata ditujukan untuk memperoleh sebesar-besarnya pemasukan bagi kas daerah, tetapi juga memperhatikan implikasi sosial dan lingkungannya kepada masyarakat.
Studi tentang ekonomi politik dan politik ekonomi mempunyai perbedaan. Yang pertama adalah membahas tentang permasalahan ekonomi yang dikaji dari kacamata politik. Yang kedua adalah permasalahan politik yang dikaji dari kacamata ekonomi atau melalui pendekatan ‘public choice’ (pilihan publik), seperti melihat pemilu legislative dari analisis ‘market’ (pasar) dimana ‘demand’ (pemilih) dan ‘supply’ (yang dipilih) ditentukan oleh oleh ‘price’ (janji politik).
Pembahasan paper ini adalah dalam ruang lingkup yang pertama disebutkan diatas atau ‘ekonomi politik’ dari anggaran pemerintah. Jadi lokusnya (tempat lokasi kajian) adalah anggaran, sedangkan fokusnya adalah politik. Politik pemerintahan lokal walaupun dalam aspek-aspek tertentu berciri khas lokal/ kedaerahan tetap mengacu pada koridor Nasional Negara kesatuan RI. Sebagai contoh legislasi nasional yang menjadi acuan dalam penganggaran adalah UU RI Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara dalam pasal 3 disebutkan:
Keuangan Negara dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.

Empat point terakhir dalam pasal ini apabila diimplementasikan dengan baik (‘good governance’) akan besar kontribusinya pada stakeholders external atau masyarakat. ‘Good governance’ atau bisa diIndonesiakan menjadi tatalaksana pemerintahan yang baik menyarankan partisipasi nyata ketiga sektor yaitu sektor pemerintah, sektor privat dan sektor masyarakat dalam perencanaan, pelaksanaan dan evaluasi pelayanan publik. Pelibatan partisipasi masyarakat dalam kebijakan publik belum tentu mencerminkan spirit ‘good governance’.
Beberapa kasus mengindikasikan pelibatan masyarakat hanyalah untuk memenuhi standard dan prosedur kerja pengambilan keputusan publik, ataupun sekedar justifikasi bahwa masyarakat telah dilibatkan dalam proses pengambilan keputusan tersebut. Karena bisa saja keputusan-keputusan publik tetap memuat misi pesanan dari para elit pemerintahan atau politik namun belum mencerminkan kepentingan masyarakat ataupun kelompok-kelompok masyarakat marginal. Oleh karena itu prinsip efektif, transparan, dan bertanggungjawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan perlu terus dievaluasi secara berkesinambungan.
Dalam petunjuk teknis penyelesaian daftar isian pelaksanaan anggaran (DIPA) tahun anggaran 2005 disebutkan asas-asas baru penyusunan anggaran yaitu memenuhi kaidah2: asas akuntabilitas yang berorientasi pada hasil, asas profesionalitas, asas keterbukaan dalam pengelolaan keuangan Negara, dan asas pemeriksaaan keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas yang mandiri.
Asas akuntabilitas yang berorientasi hasil masih membutuhkan waktu untuk penyempurnaannya. Oleh karena itu dalam petunjuk umum penyelesaian DIPA Bab I Pendahuluan disebutkan bahwa:
‘Penganggaran berbasis kinerja pada TA 2003, masih berupa semangat (spirit) untuk memulai pendektan berbasis kinerja yaitu dengan mencantumkan sasaran kegiatan berupa keluaran dan sasaran program berupa hasil. Namun demikian perhitungan alokasi anggaran belum didasarkan atas jumlah keluaran atau hasil yang direncanakan. Perhitungan alokasi dana yang digunakan untuk masing2 kegiatan masih didasarkan atas masukan (input), sebagai contoh: jumlah pegawai, jumlah barang inventaris maupun perhitungan indeks untuk masing-masing masukan’.

Dokumen formal ini menggarisbawahi bahwa anggaran berbasis kinerja yang berorientasi hasil belum sepenuhnya diterapkan. Paling tidak ada beberapa hal yang menjadi kendala penerapannya. Pertama, system dan prosedur penganggaran saat ini masih design lama oleh karena itu dikatakan diatas bahwa system penganggaran masih didasarkan pada masukan, belum pada hasil. Kedua, skill, pengetahuan, kesiapan mental dan budaya politik para aparat dilembaga eksekutif dan legislatif masih terus dalam proses ‘learning’ untuk menerima dan mempraktekan sepenuhnya pendekatan anggaran yang berbasis kinerja ini. Ketiga, perlu pengembangan supra struktur pemerintahan yang memberikan ruang fungsi pengawasan anggaran bukanlah monopoli lembaga2 pemerintahan, tetapi memberikan ruang kepada publik untuk mempunyai akses mengawasi dan mengevaluasi anggaran pemerintahan. Rancangan UU kebebasan mendapatkan informasi publik merupakan suatu terobosan yang cukup riil dalam mengupayakan fungsi pengawasan public mendapatkan akar payung hukumnya.
Penerapan anggaran yang berbasis kinerja sebenarnya ditujukan untuk menjamin agar setiap sen uang yang dikeluarkan adalah untuk membiayai hasil dari kegiatan publik tersebut. Bukannya dana terkuras untuk membiayai input (termasuk birokrat dan birokrasi) dan hasilnya belum tentu bermanfaat bagi publik. Dengan kata lain hasil tersebut benar-benar nyata dan dapat dirasakan manfaatnya bagi publik pengguna jasa layanan. Keberhasilan dalam penerapan suatu strategi anggaran publik yang dilakukan oleh suatu dinas pemerintahan akan memungkinkan program publik tersebut didanai dan diperluas cakupannya baik secara horizontal dan vertical. Sedangkan kegagalan dalam menerapkan suatu strategi anggaran publik perlu mendapatkan kaji ulang terhadap strategi tersebut.
Apabila strategi program tersebut sebenarnya baik dan yang menjadi sebab kegagalan adalah faktor lainnya, seperti skill sumber daya manusianya yang rendah dll, maka masih memungkinkan program tersebut masih dibiayai dengan tambahan memperbaiki skill aparatur pelaksana. Namun, jika strategi program tersebut memang yang kurang baik, maka strategi program yang baru dituntut untuk dikembangkan untuk kemudian diputuskan pendanaannya. Oleh karena dalam sistem anggaran berbasis kinerja dan beorientasi hasil kreatifitas aparat pemerintahan dituntut lebih.
Dasar penyusuan anggaran adalah rencana kerja hasil penjabaran perencanaan strategis yang juga memuat visi, misi, tujuan, program dan kegiatan. Kemudian indicator-indikator kinerja disusun sebagai alat detektsi untuk mengevaluasi suatu program masih sejalan dengan visi, misi dan tujuan dari program tersebut. Indikator-indikator kinerja sendiri merupakan perangkat yang perlu terus dievaluasi apakah indikator-indikator tersebut benar-benar mengevaluasi program yang akan dan sedang dievaluasi. Dalam penerapan awal anggaran yang berbasis kinerja ini sangat dimungkinkan indikator-indikator yang disusun kurang berhubungan dengan program yang ada. Seiring dengan semakin meningkatnya skill, pengetahuan dan pengalaman aparatur dalam system anggaran berbasis kinerja maka kevalidan dari indikator-indikator tersebut akan semakin tinggi.
Anggaran juga berkaitan erat dengan pendapatan daerah. Ketergantungan yang tinggi terhadap subsidi pemerintah pusat merupakan kondisi yang kurang kondusif bagi suatu pemerintahan daerah. Kecilnya anggaran pembangunan membuat fungsi sosial ekonomi-politik dari anggaran tersebut semakin minim. Namun menggenjot pendapatan daerah juga perlu memperhatikan implikasi sosial politis dan lingkungannya, disamping implikasi ekonominya. Bisa saja pendapatan pemerintah meningkat secara drastik karena semakin dipertinggi dan diperluasnya bermacam-macam tipe pungutan restibusi, namun hal ini dapat berakibat ekonomi biaya tinggi, karena naiknya harga barang-barang akan menyebabkan inflasi. Daerah ini juga menjadi kurang kondusif bagi para calon investor yang ingin ikut berusaha diwilayah ini dan menyebabkan hilangnya kesempatan kerja yang tentunya bermanfaat mengatasi masalah sosial didaerah ini.
Optimalisasi PAD bukanlah semata-mata diartikan meningkatkan Rupiah kedalam kas daerah, tetapi optimalisasi PAD seyogyanya dilihat sebagai strategi mengoptimalkan fungsi PAD sebagai penyeimbang anggaran berbasis kinerja yang berorientasi outcome dan stakeholders. Sinergi fungsi pendapatan dan penganggaran adalah ditujukan pada kegiatan yang benar-benar membawa hasil yang positif bagi daerah tersebut (pemerintah, privat dan masyarakat). Oleh karena itu struktur pembiayaan dan penganggaran terutama untuk program pembanguan tidak selalu tertuju pada kas keuangan daerah, namun dapat digunakan strategi-setrategi partnership atau kemitraan antar pemerintah, privat dan masyarakat dalam koridor ‘good governance’. Maksudnya unsur masyarakat berfungsi aktif, dan dijamin hak dan kewajiban dalam proses penyusunan, pelaksanaan dan evaluasi program-program kemitraan tersebut.

—000—